【案情简介】

原告：张成银，女，69岁，住江苏省徐州市东苑小区。

被告：江苏省徐州市人民政府。

法定代表人：李福全，该市市长。

第三人：曹春芳，女，70岁，退休职工，住江苏省徐州市福水小区，系原告丈夫之妹。

第三人：曹春义，男，73岁，退休职工，住江苏省徐州市东苑小区，系原告丈夫。

被告江苏省徐州市人民政府2003年10月28日，受理了第三人曹春芳的行政复议申请，于2004年4月29日作出徐政行决[2004]24号行政复议决定，以徐州市民安巷31号房屋使用者曹陈氏1986年死亡时，张成银不是该房产的合法继承人，原徐州市房地产管理局（以下简称房管局）认定张成银对民安巷31号房屋产权属原始取得与事实不符，为张成银颁发鼓房字第1741号房屋所有权证违反了《城镇房屋所有权登记暂行办法》第八条的规定，将民安巷31号房屋产权和国有土地使用权确权给张成银不当等为由，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第5目之规定，确认徐州市房地产管理局将民安巷31号房屋产权及国有土地使用权确权给张成银的具体行政行为违法。张成银不服该复议决定，向江苏省徐州市中级人民法院提起行政诉讼。

原告诉称：原徐州市房地产管理局向其颁发《房屋所有权证》是1988年，曹春芳申请行政复议的时间是2004年，已超过法定的申请行政复议的期限，复议机关受理无据；徐州市人民政府作为行政复议机关，认定曹陈氏死亡时，曹春芳和曹春义依法有权继承诉争房产，其本人不是该房屋的合法继承人，超出了职权范围；复议决定对于曹陈氏死亡时遗留多少房产未有认定，事实不清。请求撤销徐州市人民政府作出的徐政行决[2004]24号行政复议决定。

被告辩称：市政府曾多次电话通知张成银参加复议，但均遭拒绝，故应认定其放弃权利；曹春芳过去一直不知道张成银在1988年办理了民安巷31号房屋的《房屋所有权证》，故未超过申请复议期限；徐州市民安巷31号房屋使用者曹陈氏1986年死亡时，曹春芳、曹春义依法有权继承该处房产，张成银不是该房产的合法继承人，不应成为该房产的所有权人，原徐州市房地产管理局却认定张成银对民安巷31号房屋产权属原始取得，错误地将上述房产登记到张成银名下，违反了《城镇房屋所有权登记暂行办法》第八条规定，属确权不当；徐政行决[2004]24号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。

江苏省徐州市中级人民法院依据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、第十条第三款及《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，于2004年9月30日判决，撤销徐州市人民政府于2004年4月29日作出的徐政行决[2004]24号行政复议决定。

被告不服一审判决，向江苏省高级人民法院提起上诉。

江苏省高级人民法院于2004年12月10日，判决驳回上诉，维持原判。

【法院判决】

江苏省徐州市中级人民法院认为：曹春芳之母曹陈氏于1986年1月30日去世后，徐州市民安巷31号的房产一直由张成银及家人居住使用；张成银及家人于90年代在此处又新建了房屋，并对原有房屋进行扩建，原徐州市房地产管理局于1994年为张成银颁发该处房屋所有权证前也进行公告，征询有关当事人有无产权异议，曹春芳应当知道徐州市房地产管理机关已将民安巷31号的房地产确权登记给张成银。故徐州市人民政府受理曹春芳2003年10月28日提出的复议申请并做出复议决定超过了法定期限；曹春芳述称其于2003年10月才得知原徐州市房地产管理机关将民安巷31号房地产登记确权归张成银的主张，依法不予以支持。行政机关在进行行政复议时虽可以采取书面审查的办法，但张成银作为原徐州市房地产管理机关1988年颁发的鼓房字第1741号房屋所有权证的持证人，与徐州市人民政府对该证的复议审查结果有着直接的利害关系，徐州市人民政府应当通知张成银参加行政复议，由于徐州市人民政府无法证明已采取适当的方式通知张成银参加行政复议，应属严重违反行政程序，且作出的徐政行决[2004]24号行政复议决定的结论中也有复议审查对象不具体的瑕疵。徐州市人民政府受理曹春芳的复议申请而作出的徐政行决[2004]24号行政复议决定，严重违反法定程序，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、第十条第三款及《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，徐州市人民法院于2004年9月30日判决撤销徐州市人民政府于2004年4月29日作出的徐政行决[2004]24号行政复议决定。

江苏省高级人民法院经审理查明：原审法院根据征询产权异议的公告存根，即认定徐州市房产管理局为张成银颁发房屋所有权证前进行过产权公告，并以此推定上诉人曹春芳1994年应当知道徐州市房产管理机关已将民安巷31号房屋确权给张成银的事实。该认定理由不充分，故不予确认。对其他各方当事人无异议的事实，依法予以确认。

江苏省高级人民法院认为：行政复议法虽然没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议，但根据正当程序的要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时，应当专门听取利害关系人的意见。复议机关审查的对象是颁发鼓房字第1741号房屋所有权证行为，复议的决定结果与现持证人张成银有着直接的利害关系，故复议机关在行政复议时应正式通知张成银参加复议。徐州市人民政府虽声明曾采取了电话的方式口头通知张成银参加行政复议，但却无法予以证明，而利害关系人持有异议的，应认定其没有采取了适当的方式正式通知当事人参加行政复议，故徐州市人民政府认定张成银自动放弃参加行政复议的理由欠妥。在此情形下，徐州市人民政府未听取利害关系人的意见即作出于其不利的行政复议决定，构成严重违反法定程序。

根据行政复议法和民事诉讼法的有关规定，复议机关在行使行政复议职权时，应针对申请行政复议的具体行政行为的合法性与适当性进行审查，有关民事权益的纠纷应通过民事诉讼程序解决。徐州市人民政府所作的复议决定中，直接对有关当事人争议的民事权利予以确认的行为，超越了复议机关的职权范围，缺乏法律依据，应予以撤销。

原审判决撤销徐州市人民政府徐政行决[2004]24号行政复议决定正确，应予维持。

江苏省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，驳回上诉，维持原判。

【案例启示】

行政程序是指国家行政机关在行使行政权力、实施行政活动过程中所遵循的方式、步骤、顺序以及时限的总和，即行政主体实施行政行为的空间与时间表现形式。行政程序不但能限制行政权力的恣意行使，保护行政相对人的合法权益，还能使行政决定具有确定性、合法性，提高行政效率。

本案的被告诉称，行政机关在没有采取适当方式通知其参加的情况下，即作出对其不利的行政复议决定，严重违反了行政程序。从本质上讲，行政行为是否能获得行政相对人尊重与自觉履行，直接影响到行政行为的效力。行政行为要获得行政相对人的尊重与自觉履行，应当具备以下条件：其一，在行政行为作出之前，行政相对人的意见是否已经获得了充分的表达的机会；其二，在行政行为作出时，行政相对人的意见是否已经被充分考虑；其三，在行政行为到达行政相对人之前，行政相对人是否已经认识到自己将受到的不利后果具有充分的事实依据和法律依据。为了满足以上三个条件，必须保证行政相对人的获得通知权。所谓获得通知权，是指行政相对人在符合参与行政程序的法定条件下，有要求行政主体通知其何时、以何种方式参与行政程序的权利，该权利对应行政机关应当履行的通知义务。在本案中，行政机关没有以适当方式通知被告参加行政复议，并且不能举证证明已经履行通知义务，从而导致了被告对行政复议决定的效力产生争议。

行政相对人的获得通知权是其行使行政参与权的重要前提。保证行政相对人的获得通知权，不仅能保证其行政法上的实体权利，同时能使其形成接受不利决定的心理基础，因而具有独立于行政实体权利而独立存在的价值。在“依法行政”理念越来越受重视的今天，我局国土资源和房地产管理各项工作，不仅要重视法的实体，更要注重法的程序，以确保国土资源和房地产行政工作在实体上及程序上的双重合法。因此，在国土资源行政管理部门行使行政职权的过程中，应当以适当方式履行告知义务，保证行政相对人的行政程序权利，更好地落实“以人为本”的执政理念。